上海市食品药品监督管理局 岳 伟 
编者按：
国家食品药品监督管理局在2009年末发布了《医疗器械生产质量管理规范（试行）》（下文简称《规范》）、《医疗器械生产质量管理规范检查管理办法（试行）》（下文简称《检查管理办法》）及其配套的“无菌医疗器械实施细则和检查评定标准”、“植入性医疗器械实施细则和检查评定标准”等一系列文件。自2011年1月1日起，食品药品监督管理部门对无菌医疗器械进行质量管理体系检查，应当按照《医疗器械生产质量管理规范》和《医疗器械生产质量管理规范无菌医疗器械实施细则（试行）》实施。《规范》的实施只是个起步，对于实现“通过建立有效的质量管理体系来控制医疗器械的质量”这样一个远大目标而言，无论是生产企业还是监管部门，都需要有个过程，需要双方一致努力，共同提高。上海市拥有近千家器械生产企业，在《规范》试行阶段就采取了一些卓有成效的措施，现刊登其做法，希望能对基层监管部门有所帮助。

先进理念 国际接轨
《医疗器械生产质量管理规范》发布的基本出发点是《医疗器械监督管理条例》，医疗器械监督管理的主要目的就是确保医疗器械的“安全性”和“有效性”。如何衡量企业和产品在上市销售使用后能够确保其应当具有的基本品质，必须有全国统一的评价标准，这个标准就是实施《医疗器械生产质量管理规范》。虽然按照《规范》进行检查的本身不是行政许可，但其是在《条例》规定下施予行政措施和行政许可的标准，并由此确立了对医疗器械生产质量管理体系进行监督管理的法律地位。
在《规范》出台之前，监管部门对医疗器械企业的质量体系考核是处于一种静态、停产、注册样品的考核状态，并不能真正反映出企业生产质量管理的实际情况，仅仅是为医疗器械注册提供一份报告，弊端很多。而《规范》细化了生产必需的条件、生产之前的验证、产品生产的过程、质量保证的证据等，提高了检查的针对性；而《检查管理办法》特别提出对获得医疗器械产品注册而生产的企业，在投产后6个月内进行复查，这就初步提出了医疗器械上市后监管的思路，是与国际监管理念接轨的起步。
长期以来低水平、低要求、低门槛的管理模式，已经影响了医疗器械产品的质量可控性和安全性。《规范》的制定并不以直接关停减少医疗器械企业为目的，而是通过必须具有软、硬件的质量管理和技术管理，通过技术门槛和市场调节来全面提升我国医疗器械的水平。严格执行《规范》将会改变医疗器械企业低、小、散、多的现象，提高医疗器械产品性能的有效性和安全性。

服务企业 培训先行
虽然作为国家局试点地区，上海市已经有《无菌医疗器械实施细则》的实施经验，并且在两年前已经在按照《规范（征求意见稿）》的标准不断地要求企业，定期对企业实施检查，但是，考虑到许多企业还是不可能一次通过《规范》和《实施细则》的检查，上海市局为推进《规范》和《实施细则》的有序实施，做好《规范》与原国家药监局22号令的转化衔接，给相关企业一个充分准备和改正不合格项目的过程，决定提前实施两个《实施细则》，并进行考核。2010年3月份，上海市局下发了《关于贯彻实施〈关于印发医疗器械生产质量管理规范（试行）的通知〉等规定的意见》，明确自当年4月开始企业可以申请按新《实施细则》检查。同时对“未通过检查”的企业不实行“6个月以后再申请”的规定，事实上是给申请检查企业在半年内获得多次检查机会，给企业一个纠正和指导的机会。此外，上海市局还编制了两个《实施细则》企业自查报告指导，为企业做好自查工作进行了具体指导表。对能够通过《实施细则》检查的企业，监管人员则印发带有水印的“检查结果通知书”，目的是引起企业重视。
截至2010年底，上海市共有35家企业通过了《无菌医疗器械生产实施细则》的检查，11家企业通过了《植入性医疗器械生产实施细则》的检查。这样，既达到了全市推行两个《实施细则》检查1/3的工作量，又使得转化工作非常平稳、有序地展开。
在《规范》试行的过程中，监管人员努力为企业服务。为了更好地帮助相关医疗器械生产企业学习和理解《规范》及相关内容，除了网上政务公开外，上海市局还与上海医疗器械行业协会、上海市局培训中心合作分批组织相关企业人员开展培训工作，共举办了4期培训班，有近600人参加了培训，获得了企业的良好评价。培训活动摈弃了传统的条文式讲解，在充分调查企业实际情况的前提下，有针对性地运用大量实际案例教学，从质量管理的原理上进行培训，在企业普遍关注的质量体系检查程序、灭菌过程控制、环境监测控制、水处理及检测控制等方面进行了专题培训。
在具体试行两个《实施细则》的检查过程中，检查员发现了一些在《实施细则》中或培训教材中没有讲清楚的问题，企业也提出了各种困难和要求。针对这些问题，监管人员一起专题研究，查阅资料，结合本市医疗器械生产企业的实际，最后形成了《有关医疗器械生产质量管理规范生产细则实施中的问题问答和释疑》，并在网上予以公示。尽管这些回答不一定完全准确，但在一定程度上规范了检查员的检查行为，也回答企业的疑点，避免引起工作中的混乱。

积极探索 推行《规范》
《规范》的实施只是个起步，对于实现“通过建立有效的质量管理体系来控制医疗器械的质量”这样一个目标来说，无论是生产企业还是监管部门，都需要有个过程。在这个过程中，既要防止检查人员提出不明就里、脱离实际的过高要求，导致企业进行不必要的整改；也要防止企业避实就虚，过分注重形式，应付检查。
在推行《规范》的过程中，上海市局认真进行检查员的培训和管理，全面动员各分局的业务监管人员参与医疗器械生产质量管理规范的实施准备工作。目前全市有63名监管人员已经获得了培训证书，为医疗器械生产质量管理规范在全市的实施奠定了基础。
口腔定制义齿作为医疗器械，其生产组织模式和质量要求具有特殊性，因此不能套用现行的检查评定标准去检查企业。为了更好地规范定制式义齿加工企业的生产质量管理，上海市局在原《上海市定制式口腔义齿生产质量管理指南》已经试行两年的基础上，修订成《上海市定制式口腔义齿生产质量管理实施细则（征求意见稿）》，以求更有针对性地提高全市口腔义齿定制生产企业的质量体系管理水平，简化了对文件形式的管理，细化了定制式口腔义齿生产设备参考目录，增加了对专业管理人员及专业技术人员培训的有关要求，明确了关于实行产品质量保质卡的规定。
医疗器械监督管理不但是一项行政管理工作，更是一项技术管理工作。针对医疗器械产品品种多、覆盖范围广、技术领域复杂、管理要求差别大的特点，在上海市药检所、药包材所的支持下，上海市局组织开展了无菌生产净化环境保持性的研究、上海企业工艺用水水质现状调查研究等一系列科研调查工作，通过抽样、监测、分析、讨论，以期用科学数据和实验手段来具体指导医疗器械生产。上海市局还与上海市科委、市生物医药产业促进中心合作，重新建立了全市医疗器械生产企业基本信息平台，并开始向建立全市医疗器械日常监管信息平台发展，努力使推行《规范》与企业生产质量管理两者能有机结合。